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政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式推行近十年，已經(jīng)在提升公共服務(wù)質(zhì)量和促進(jìn)有效投資方面發(fā)揮了積極作用。然而，在實(shí)際操作過(guò)程中，也暴露出一些亟須解決的問(wèn)題。

2023年11月3日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目被嚴(yán)格限制，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化收益優(yōu)先。

本文后附指導(dǎo)意見思維導(dǎo)圖和《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》

一、如何理解“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”

原文：“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。”

使用者付費(fèi)是指政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目中由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)。通常用于可經(jīng)營(yíng)系數(shù)較高、財(cái)務(wù)效益良好、直接向最終用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，如市政供水、城市管道燃?xì)?、高速公路等?/span>

收益要求：用戶支付的費(fèi)用必須足以覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本，并能提供一定的投資回報(bào)，以滿足行業(yè)基準(zhǔn)收益率要求。這樣不僅能保障項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，還能有效吸引社會(huì)資本積極參與。對(duì)于實(shí)施使用者付費(fèi)項(xiàng)目，需嚴(yán)格審查其收費(fèi)機(jī)制的合理性與穩(wěn)定性。一方面，要確保收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)能夠依據(jù)成本和市場(chǎng)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和行業(yè)發(fā)展的變化；另一方面，要建立有效的收費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。只有通過(guò)這樣的方式，使用者付費(fèi)項(xiàng)目才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏，也才能符合政府和社會(huì)資本合作模式的初衷。

風(fēng)險(xiǎn)分配：政府不承諾保底收益，社會(huì)資本承擔(dān)主要運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

政府支出責(zé)任：不得新增隱性債務(wù)。本質(zhì)是切斷財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目虧損的通道，倒逼PPP項(xiàng)目回歸“市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)”本質(zhì)，避免政府通過(guò)各種名義為項(xiàng)目“輸血”，從源頭防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

只能補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本：（1）政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的補(bǔ)貼應(yīng)是行業(yè)通行的補(bǔ)貼，不可以是僅針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目單獨(dú)給予的補(bǔ)貼，應(yīng)符合“一視同仁”的原則。如某個(gè)行業(yè)或某類項(xiàng)目有統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼，這類項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式后，仍應(yīng)正常享有補(bǔ)貼，不能因采用特許經(jīng)營(yíng)模式而無(wú)法享有行業(yè)統(tǒng)一的政府補(bǔ)貼。（2）補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)的范圍應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)行業(yè)和領(lǐng)域的不同而存在差異，但基本原則是僅能補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)成本，不得補(bǔ)貼建設(shè)成本。如經(jīng)營(yíng)費(fèi)用中的外購(gòu)原材料費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、人工費(fèi)、修理費(fèi)、其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，是適宜納入運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼范圍的。（3）不得補(bǔ)貼建設(shè)成本，如直接支付工程款，防止政府通過(guò) “建設(shè)補(bǔ)貼” 變相承擔(dān)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，避免地方政府以 PPP 名義違規(guī)融資（如 BT 模式變相墊資）。

明確禁止三類違規(guī)補(bǔ)貼方式：

1、可行性缺口補(bǔ)助：是在政府付費(fèi)機(jī)制與使用者付費(fèi)機(jī)制之外的一種折衷選擇。對(duì)于使用者付費(fèi)無(wú)法使社會(huì)資本獲取合理收益、甚至無(wú)法完全覆蓋項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本的項(xiàng)目，可以由政府提供一定的補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分，使項(xiàng)目具備商業(yè)上的可行性。但此種付費(fèi)機(jī)制的基本原則是“補(bǔ)缺口”，而不能使項(xiàng)目公司因此獲得超額利潤(rùn)。

2、承諾保底收益率：政府不得承諾社會(huì)資本最低投資回報(bào)，如約定年收益率不低于多少，避免財(cái)政兜底。

3、可用性付費(fèi)：嚴(yán)禁將“項(xiàng)目建成”作為付費(fèi)條件（即不考核運(yùn)營(yíng)效果，僅按工程進(jìn)度付費(fèi)），防止重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)。

二、如何理解“合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域”

原文“政府和社會(huì)資本合作應(yīng)限定于有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目，主要包括公路、鐵路、民航基礎(chǔ)設(shè)施和交通樞紐等交通項(xiàng)目，物流樞紐、物流園區(qū)項(xiàng)目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場(chǎng)等市政項(xiàng)目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目，具有發(fā)電功能的水利項(xiàng)目，體育、旅游公共服務(wù)等社會(huì)項(xiàng)目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目?！?/span>

領(lǐng)域限制：僅限具有經(jīng)營(yíng)性收益的領(lǐng)域（如交通、環(huán)保、市政等），嚴(yán)禁借PPP名義變相舉債。禁止學(xué)校、醫(yī)院等公益性項(xiàng)目打包為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

三、如何理解“《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》”

根據(jù)不同項(xiàng)目公共屬性強(qiáng)弱，結(jié)合實(shí)際情況，將政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目分為三類，制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》。市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、